BIM : =??b?TCfpbWVyZ2VuY2U=?= de normes sociales en microfinance

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Bonjour à tous,

Ce BIM a été préparé par Florent Bedecarrats (GRET/CERISE), qui réalise une
thèse sur la gouvernance en microfinance. Il résume un article présenté le 2
juin dernier lors d’une conférence du Centre Européen de Recherche en
Microfinance (CERMi) à Bruxelles.



Une gouvernance complexe, structurée par des normes communes

La gouvernance de la microfinance est hétérogène et complexe, articulant
différentes échelles, à la fois locale (« micro » finance) et nationale, les
Etat encadrant de près les activités financières de détail. Mais il s’agit
également d’un champ mondialisé, qui fait intervenir des divers acteurs
transnationaux : ONG, agences de coopération, investisseurs, entrepreneurs
privés, organismes multilatéraux, etc. En outre, la microfinance a été
conçue comme un outil au service du développement tout en restant ancrée
dans le secteur marchand, marquant une ambivalence qui brouille des
distinctions traditionnellement établies entre le politique et l’économique,
le public et le privé, le commercial et le social.

Comme dans d’autres secteurs mondialisés, cette situation d’enchevêtrement
d’échelles et d’hybridation bouleverse les modes de gouvernance
traditionnels et confère un rôle crucial aux normes. La notion de norme
recouvre l’ensemble des règles qui par incitation ou sanction, prescrivent
des comportements. Notre travail consiste à étudier l’émergence récente de
normes portant sur la dimension sociale de l’activité microfinancière et
qui, aux côtés des normes financières déjà bien établies, viennent encadrer
les pratiques du secteur.



Prégnance de normes financière communes

Tout d’abord, il convient de reconnaître que la microfinance recouvre une
grande diversité d’approches, d’organisations et de pratiques, avec des
différences notables en termes de taux d’intérêts, de types de produits
financiers, de méthodes d’interventions, de participation des usagers, etc.
Néanmoins, malgré son caractère hétérogène, le secteur est cimenté par des
normes partagées.

Ces règles ont avant tout été financières, visant à pérenniser les systèmes,
favoriser leur croissance et leur autonomie des subventions. Elles ont
favorisé un modèle commercial, privilégiant par exemples les organisations
en société anonyme par rapport aux ONG et aux coopératives. Elles ont
également induit des critères garantissant la solvabilité des institutions,
mais limitant leur capacité à desservir les populations les plus
vulnérables. Ces standards, promus par des bailleurs de fonds et
investisseurs, ont ouvert la voie à certaines dérives où certaines IMF
(Institutions de Microfinance) adoptent des pratiques très agressives sans
se préoccuper de leurs effets sur les petits emprunteurs.



Risque réputationnel et apparition de normes sociales

Cette tendance a engendré des résistances croissantes. La microfinance a
bénéficié de la bienveillance des gouvernements, régulateurs et bailleurs,
grâce à une image très positive que plusieurs acteurs se sont attachés à
créer et entretenir au travers par exemple de la médiatisation de la
Campagne pour le Sommet du Microcrédit, de la Grameen Bank et du Prix Nobel.
Mais au même titre que la microfinance avait été placée d’un seul bloc sur
un piédestal, les scandales qui éclatent à propos des pratiques de certains
opérateurs risquent de mettre en péril la réputation de l’ensemble du
secteur. Alors que le monde tremble encore d’une crise déclenchée par des
crédits hypothécaires aux américains défavorisés, nombreux ont affiché leur
indignation devant les profits considérables réalisés lors de l’entrée en
bourse de Compartamos, alors que cette IMF créée à partir de fonds publics
appliquait un taux d’intérêt avoisinant les 100 % à ses clients.

Dans un contexte confortant les appels à moraliser la finance, on a ainsi vu
monter en puissance des normes qui, par l’injonction, l’interdiction ou
l’évaluation, viennent encadrer les pratiques en fonction de considérations
sociales. Ainsi, on assiste à un retour en force des études d’impact, avec
une prédominance des approches quantitatives, notamment expérimentales, au
développement de méthodes de mesure de la pauvreté (proxy means testing) qui
permettent d’évaluer le niveau de pauvreté des usagers, à la multiplication
des audits et ratings sociaux d’institutions de microfinance, à la diffusion
de principes de protection des emprunteurs, à la multiplication des codes
éthiques, etc. Signe de cette montée en puissance, la plateforme Mix Market,
référence pour la transparence du secteur, publie depuis peu des indicateurs
sociaux aux côtés des données financières.



Des normes qui reflètent des conceptions distinctes de la microfinance

Mais au-delà de leur fonction explicite, les normes constituent le support
sur lequel se définit une pensée dominante de ce que doit être la
microfinance, ainsi que le vecteur par lequel cette vision se diffuse et
s’impose. Ainsi, l’analyse des critères sociaux qui se consolident
actuellement montre qu’ils répondent à des préoccupations différentes,
parfois complémentaires, mais parfois aussi concurrentes. Certaines normes
mettent l’accent sur une approche de Responsabilité Sociale des Entreprises
qui reste générique et où une IMF, comme n’importe quelle entreprise,
prévient les dommages éventuels qu’elle peut causer sur ses salariés,
l’environnement, ses clients. D’autres vont plus loin et mettent en avant
une mission de développement spécifique à la microfinance : réduction de
l’exclusion, amélioration de la situation économique et renforcement des
capacités des usagers. La nature des critères mis en avant révèle ainsi la
perspective de ceux qui les promeuvent, à savoir si la microfinance a
vocation à devenir « un business comme un autre » ou si elle a une vocation
sociale particulière.



Des normes qui traduisent des perspectives et intérêts différents

Les normes sont aussi le résultat d’interactions et elles reflètent la
vision et les intérêts des acteurs qui les ont portées. Certaines normes ont
été conçues à la demande des emprunteurs et épargnants des IMF, en
particulier lorsque celles-ci opèrent sous forme coopérative et doivent des
comptes à leurs sociétaires. Dans ce cas, les principes mis en avant portent
beaucoup moins sur des considérations de pauvreté que de proximité,
d’adaptation et de qualité des services, ou encore de participation.

La nature et les mécanismes mis en œuvre ont été souvent bien différents
quand ils ont résulté de l’interaction entre l’IMF et ses refinanceurs :
fonds d’investissements étrangers, agences de coopération, ou organismes
nationaux de refinancement. Dans ces cas, la nature des principes et
indicateurs sociaux dépend à la fois du mandat du pourvoyeur de liquidité et
du degré de dépendance de l’IMF par rapport à cette source. Suite à une
injonction du Congrès américain, USAID par exemple a mis en place un vaste
dispositif d’évaluation afin de s’assurer qu’au moins la moitié des usagers
des institutions qu’il finance sont au dessous du seuil d’extrême pauvreté.
Bien que nombre de partenaires de cette agence questionnent cette démarche
et la pertinence du seuil utilisé, l’importance des fonds concessionnels
alloués les incite à s’y plier. La plupart des fonds d’investissements en
microfinance se sont longtemps contentés du strict minimum, mais la
multiplication des reportages critiques du microcrédit poussent les
investisseurs dont ils sont dépositaires à s’interroger et à demander
davantage de transparence sur l’utilité sociale présumée qui constitue une
motivation importante de leurs placements. Dans ce contexte, le rationnement
du crédit bancaire accentue la dépendance des IMF par rapport aux fonds
d’investissement étrangers et renforce la capacité de ces derniers à imposer
des principes de protection des consommateurs ou des indicateurs de
transparence.



Plusieurs visions de la régulation du secteur

Enfin, l’instauration de normes met aussi en jeu différents modèles de
régulation pour les faire appliquer. Les IMF à l’origine de ces critères
sociaux les ont développés dans la perspective d’une mise en œuvre interne,
servant à la réflexion stratégique et la transparence envers les usagers,
comme par exemple Buusaa Gonofaa en Ethiopie, lauréate du prix européen pour
la microfinance socialement responsable en 2008. Néanmoins, ces modalités de
mise en œuvre « sur mesure » n’apportent pas nécessairement les garanties de
contrôle ou d’étalonnage, généralement requises pour assurer leur
comparabilité ou leur fiabilité aux yeux d’acteurs extérieurs. A l’inverse,
des contrôles totalement externes ont été mis en place, soit au niveau
international, comme le rating, soit au niveau national, par exemple en
Bolivie ou en Equateur. Toutefois, ces contrôles, s’ils ont pour vocation
première de fournir des garanties fiables à des observateurs extérieurs,
manquent souvent d’appropriation par les praticiens et peuvent s’avérer
contradictoires par rapport aux contraintes et priorités du terrain. Face à
ces dilemmes, on assiste actuellement à la multiplication de mécanismes
mixtes qui mêlent auto-évaluation, contrôle par les pairs et vérifications
externes ponctuelles. Mis en avant par des associations professionnelles ou
des investisseurs éthiques, la crédibilité et l’efficacité restent cependant
tributaires de la confiance et de la collaboration entre ces différents
acteurs.



Conclusion et perspectives

Au-delà de leur dimension technique, les normes recèlent des implications
stratégiques, des intérêts, des visions du monde. L’étude des normes
sociales qui apparaissent actuellement en microfinance montre qu’elles
cristallisent de nombreuses tensions, entre le caractère commercial du
secteur et sa vocation à servir le développement, entre la perspective des
usagers des services et celles d’organismes nationaux ou internationaux qui
financent les IMF, entre des partisans d’une autorégulation du secteur et
les tenants d’une supervision publique.

Néanmoins, ce processus est encore émergeant et l’adoption des normes
sociales par les acteurs les plus influents du secteur impliquera encore des
négociations et des arbitrages qui remettront peut-être en cause les
principes actuels. Les rapports de force internes au secteur vont peser sur
cette évolution, mais elle dépendra également des évolutions de
l’environnement de la microfinance. En particulier, la médiatisation des
critiques à l’encontre du secteur pourrait accélérer certaines tendances et
modifier les relations de pouvoir entre les acteurs. D’autre part,
l’évolution incertaine de la crise financière pourrait accélérer l’irruption
d’investisseurs privés dans le secteur de la microfinance ou au contraire
provoquer un tarissement des sources de refinancement, ce qui aurait un
impact encore difficile à prévoir sur les préoccupations sociales du
secteur. Enfin, les bouleversements que l’on observe concernant la position
de l’Etat dans la régulation du secteur financier risque de rejaillir sur
les mécanismes en germe pour la microfinance.



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Les BIM sont produits depuis 1999 par les équipes microfinance du Gret et du
Cirad à titre volontaire.

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Une gouvernance complexe, structurée par des normes communes

La gouvernance de la microfinance est hétérogène et complexe, articulant différentes échelles, à la fois locale (« micro » finance) et nationale, les Etat encadrant de près les activités financières de détail. Mais il s’agit également d’un champ mondialisé, qui fait intervenir des divers acteurs transnationaux : ONG, agences de coopération, investisseurs, entrepreneurs privés, organismes multilatéraux, etc. En outre, la microfinance a été conçue comme un outil au service du développement tout en restant ancrée dans le secteur marchand, marquant une ambivalence qui brouille des distinctions traditionnellement établies entre le politique et l’économique, le public et le privé, le commercial et le social.

Comme dans d’autres secteurs mondialisés, cette situation d’enchevêtrement d’échelles et d’hybridation bouleverse les modes de gouvernance traditionnels et confère un rôle crucial aux normes. La notion de norme recouvre l’ensemble des règles qui par incitation ou sanction, prescrivent des comportements. Notre travail consiste à étudier l’émergence récente de normes portant sur la dimension sociale de l’activité microfinancière et qui, aux côtés des normes financières déjà bien établies, viennent encadrer les pratiques du secteur.

 

Prégnance de normes financière communes

Tout d’abord, il convient de reconnaître que la microfinance recouvre une grande diversité d’approches, d’organisations et de pratiques, avec des différences notables en termes de taux d’intérêts, de types de produits financiers, de méthodes d’interventions, de participation des usagers, etc. Néanmoins, malgré son caractère hétérogène, le secteur est cimenté par des normes partagées.

Ces règles ont avant tout été financières, visant à pérenniser les systèmes, favoriser leur croissance et leur autonomie des subventions. Elles ont favorisé un modèle commercial, privilégiant par exemples les organisations en société anonyme par rapport aux ONG et aux coopératives. Elles ont également induit des critères garantissant la solvabilité des institutions, mais limitant leur capacité à desservir les populations les plus vulnérables. Ces standards, promus par des bailleurs de fonds et investisseurs, ont ouvert la voie à certaines dérives où certaines IMF (Institutions de Microfinance) adoptent des pratiques très agressives sans se préoccuper de leurs effets sur les petits emprunteurs.

 

Risque réputationnel et apparition de normes sociales

Cette tendance a engendré des résistances croissantes. La microfinance a bénéficié de la bienveillance des gouvernements, régulateurs et bailleurs, grâce à une image très positive que plusieurs acteurs se sont attachés à créer et entretenir au travers par exemple de la médiatisation de la Campagne pour le Sommet du Microcrédit, de la Grameen Bank et du Prix Nobel. Mais au même titre que la microfinance avait été placée d’un seul bloc sur un piédestal, les scandales qui éclatent à propos des pratiques de certains opérateurs risquent de mettre en péril la réputation de l’ensemble du secteur. Alors que le monde tremble encore d’une crise déclenchée par des crédits hypothécaires aux américains défavorisés, nombreux ont affiché leur indignation devant les profits considérables réalisés lors de l’entrée en bourse de Compartamos, alors que cette IMF créée à partir de fonds publics appliquait un taux d’intérêt avoisinant les 100 % à ses clients.

Dans un contexte confortant les appels à moraliser la finance, on a ainsi vu monter en puissance des normes qui, par l’injonction, l’interdiction ou l’évaluation, viennent encadrer les pratiques en fonction de considérations sociales. Ainsi, on assiste à un retour en force des études d’impact, avec une prédominance des approches quantitatives, notamment expérimentales, au développement de méthodes de mesure de la pauvreté (proxy means testing) qui permettent d’évaluer le niveau de pauvreté des usagers, à la multiplication des audits et ratings sociaux d’institutions de microfinance, à la diffusion de principes de protection des emprunteurs, à la multiplication des codes éthiques, etc. Signe de cette montée en puissance, la plateforme Mix Market, référence pour la transparence du secteur, publie depuis peu des indicateurs sociaux aux côtés des données financières.

 

Des normes qui reflètent des conceptions distinctes de la microfinance

Mais au-delà de leur fonction explicite, les normes constituent le support sur lequel se définit une pensée dominante de ce que doit être la microfinance, ainsi que le vecteur par lequel cette vision se diffuse et s’impose. Ainsi, l’analyse des critères sociaux qui se consolident actuellement montre qu’ils répondent à des préoccupations différentes, parfois complémentaires, mais parfois aussi concurrentes. Certaines normes mettent l’accent sur une approche de Responsabilité Sociale des Entreprises qui reste générique et où une IMF, comme n’importe quelle entreprise, prévient les dommages éventuels qu’elle peut causer sur ses salariés, l’environnement, ses clients. D’autres vont plus loin et mettent en avant une mission de développement spécifique à la microfinance : réduction de l’exclusion, amélioration de la situation économique et renforcement des capacités des usagers. La nature des critères mis en avant révèle ainsi la perspective de ceux qui les promeuvent, à savoir si la microfinance a vocation à devenir « un business comme un autre » ou si elle a une vocation sociale particulière.

 

Des normes qui traduisent des perspectives et intérêts différents

Les normes sont aussi le résultat d’interactions et elles reflètent la vision et les intérêts des acteurs qui les ont portées. Certaines normes ont été conçues à la demande des emprunteurs et épargnants des IMF, en particulier lorsque celles-ci opèrent sous forme coopérative et doivent des comptes à leurs sociétaires. Dans ce cas, les principes mis en avant portent beaucoup moins sur des considérations de pauvreté que de proximité, d’adaptation et de qualité des services, ou encore de participation.

La nature et les mécanismes mis en œuvre ont été souvent bien différents quand ils ont résulté de l’interaction entre l’IMF et ses refinanceurs : fonds d’investissements étrangers, agences de coopération, ou organismes nationaux de refinancement. Dans ces cas, la nature des principes et indicateurs sociaux dépend à la fois du mandat du pourvoyeur de liquidité et du degré de dépendance de l’IMF par rapport à cette source. Suite à une injonction du Congrès américain, USAID par exemple a mis en place un vaste dispositif d’évaluation afin de s’assurer qu’au moins la moitié des usagers des institutions qu’il finance sont au dessous du seuil d’extrême pauvreté. Bien que nombre de partenaires de cette agence questionnent cette démarche et la pertinence du seuil utilisé, l’importance des fonds concessionnels alloués les incite à s’y plier. La plupart des fonds d’investissements en microfinance se sont longtemps contentés du strict minimum, mais la multiplication des reportages critiques du microcrédit poussent les investisseurs dont ils sont dépositaires à s’interroger et à demander davantage de transparence sur l’utilité sociale présumée qui constitue une motivation importante de leurs placements. Dans ce contexte, le rationnement du crédit bancaire accentue la dépendance des IMF par rapport aux fonds d’investissement étrangers et renforce la capacité de ces derniers à imposer des principes de protection des consommateurs ou des indicateurs de transparence.

 

Plusieurs visions de la régulation du secteur

Enfin, l’instauration de normes met aussi en jeu différents modèles de régulation pour les faire appliquer. Les IMF à l’origine de ces critères sociaux les ont développés dans la perspective d’une mise en œuvre interne, servant à la réflexion stratégique et la transparence envers les usagers, comme par exemple Buusaa Gonofaa en Ethiopie, lauréate du prix européen pour la microfinance socialement responsable en 2008. Néanmoins, ces modalités de mise en œuvre « sur mesure » n’apportent pas nécessairement les garanties de contrôle ou d’étalonnage, généralement requises pour assurer leur comparabilité ou leur fiabilité aux yeux d’acteurs extérieurs. A l’inverse, des contrôles totalement externes ont été mis en place, soit au niveau international, comme le rating, soit au niveau national, par exemple en Bolivie ou en Equateur. Toutefois, ces contrôles, s’ils ont pour vocation première de fournir des garanties fiables à des observateurs extérieurs, manquent souvent d’appropriation par les praticiens et peuvent s’avérer contradictoires par rapport aux contraintes et priorités du terrain. Face à ces dilemmes, on assiste actuellement à la multiplication de mécanismes mixtes qui mêlent auto-évaluation, contrôle par les pairs et vérifications externes ponctuelles. Mis en avant par des associations professionnelles ou des investisseurs éthiques, la crédibilité et l’efficacité restent cependant tributaires de la confiance et de la collaboration entre ces différents acteurs.

 

Conclusion et perspectives

Au-delà de leur dimension technique, les normes recèlent des implications stratégiques, des intérêts, des visions du monde. L’étude des normes sociales qui apparaissent actuellement en microfinance montre qu’elles cristallisent de nombreuses tensions, entre le caractère commercial du secteur et sa vocation à servir le développement, entre la perspective des usagers des services et celles d’organismes nationaux ou internationaux qui financent les IMF, entre des partisans d’une autorégulation du secteur et les tenants d’une supervision publique.

Néanmoins, ce processus est encore émergeant et l’adoption des normes sociales par les acteurs les plus influents du secteur impliquera encore des négociations et des arbitrages qui remettront peut-être en cause les principes actuels. Les rapports de force internes au secteur vont peser sur cette évolution, mais elle dépendra également des évolutions de l’environnement de la microfinance. En particulier, la médiatisation des critiques à l’encontre du secteur pourrait accélérer certaines tendances et modifier les relations de pouvoir entre les acteurs. D’autre part, l’évolution incertaine de la crise financière pourrait accélérer l’irruption d’investisseurs privés dans le secteur de la microfinance ou au contraire provoquer un tarissement des sources de refinancement, ce qui aurait un impact encore difficile à prévoir sur les préoccupations sociales du secteur. Enfin, les bouleversements que l’on observe concernant la position de l’Etat dans la régulation du secteur financier risque de rejaillir sur les mécanismes en germe pour la microfinance.

 

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